Warum Deutschland mehr Investitionen braucht und das Geld dafür vorhanden wäre
21. Januar 2016 | Patrick Schreiner
Deutschland braucht mehr Investitionen – gerade auch Investitionen in Verkehr, Kommunikation, Wohnraum und Bildung. Eine Betrachtung nach dem Motto „Kein Geld!“ greift aus zweierlei Gründen zu kurz: Erstens wird sich das Geld, das wir heute investieren, in den kommenden Jahren und Jahrzehnten mehr als rentieren. Zweitens aber – und vor allem – befindet sich Deutschland in einer Situation, in der weitere Investitionen grundsätzlich finanzierbar und weltwirtschaftlich notwendig sind.
Volkswirtschaftlich ist Deutschland aus verschiedenen Gründen vergleichsweise robust aus der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise herausgekommen. Die Entscheidung, öffentliche Ausgaben und Investitionen nicht einfach zusammenzustreichen, sondern im Gegenteil sogar auszuweiten, hat ganz wesentlich mit dazu beigetragen. Sie war umstritten und widersprach allem, was der neoliberale Mainstream zuvor drei Jahrzehnte lang gepredigt hatte. Mit zwei Konjunkturpaketen (ein kleineres im November 2008 und ein größeres im Januar 2009) hat die damalige schwarz-rote Bundesregierung auf die Krise und den damit verbundenen Einbruch der volkswirtschaftlichen Nachfrage reagiert. In den Jahren 2009 und 2010 führte dies zu Mehrausgaben von etwa 80 Milliarden Euro, davon etwa die Hälfte für Investitionen in Infrastruktur. Durch staatliche Mehrausgaben für Kurzarbeit sowie die Nutzung von Arbeitszeitkonten wurde Beschäftigung in den Betrieben gehalten. Entgegen vieler Voraussagen insbesondere von neoliberaler Seite gelang es mit diesen Maßnahmen, die mit beträchtlichen öffentlichen Mehrausgaben und Haushaltsdefiziten einhergingen, die Krise zu überwinden.
Dass Beschäftigung in den Betrieben gehalten wurde, obwohl die Produktion einbrach, erwies sich im weiteren Verlauf als Vorteil: Die Löhne gingen nicht im größeren Umfang zurück, sondern stabilisierten die Nachfrage und damit die volkswirtschaftliche Lage. Es folgten eine verhalten positive Lohnentwicklung ab etwa 2010 (mit Ausnahme des Jahres 2013) und die Einführung des Mindestlohns ab 2015, die die Nachfrage weiter stabilisierten. Gerade in Branchen, in denen der Mindestlohn eine größere Rolle spielt, entstanden nach dessen Einführung neue Arbeitsplätze. Deutschland hat damit insgesamt eine vergleichsweise günstige wirtschaftliche und arbeitsmarktpolitische Entwicklung genommen.
Hier ist allerdings einschränkend anzumerken, dass die wirtschaftliche Lage Europas insgesamt nach wie vor katastrophal ist. Der Kontinent befindet sich in einer Depression. Zudem beruht die vergleichsweise günstige Lage Deutschlands ganz wesentlich auf gefährlichen und ungesunden Exportüberschüssen basiert. Was in den 2000er Jahren ein wesentlicher Grund für die spätere Eurokrise war, setzte sich in den 2010er Jahren insbesondere gegenüber den USA und China fort: Deutschland exportiert weit mehr, als es importiert. Ausländische Akteure verschulden sich bei inländischen, ohne dass erstere eine ernsthafte Chance hätten, diese Schulden überhaupt einmal zurückzuzahlen (was nämlich umgekehrt Exportüberschüsse auf deren Seite voraussetzen würde.) Dies hat Albrecht Müller schon vor Jahren in seinem Buch "Die Reformlüge" beschrieben:
[…] muss man bedenken, dass eine solche Politik der Exportüberschüsse auf Dauer nicht zu halten ist. Die Exportüberschüsse eines Landes sind nämlich zugleich immer die Defizite anderer Länder. Auf Dauer kann aber ein Land letztlich nicht Leistungsbilanzdefizite hinnehmen, nur weil andere mit Leistungsbilanzüberschüssen ihre Beschäftigungsprobleme lösen wollen.
Deutschlands außenwirtschaftspolitische Strategie und seine vergleichsweise günstige wirtschaftliche Situation beruht ganz wesentlich auf solchen Leistungsbilanzüberschüssen. Es wäre damit von einer sich abschwächenden Weltwirtschaft, wie sie sich derzeit andeutet, überdurchschnittlich betroffen. Es stellt damit aber zugleich auch einen destabilisierenden Faktor in Europa und weltweit dar, lebt unter seinen Verhältnissen und bräuchte dringend eine Ausweitung seiner Nachfrage gegenüber dem Ausland. Denn trotz steigender Einfuhren importiert es nach wie vor zu wenig, gemessen an seinen Ausfuhren. Die zusätzliche Erhöhung der Löhne wäre in dieser Situation eine sinnvolle Maßnahme, die massive Ausweitung öffentlicher Ausgaben eine weitere. Insofern hat eine Steigerung der öffentlichen Investitionen in Deutschland durchaus auch wichtige weltwirtschaftliche Bedeutung.
Zumindest zaghaft deutet sich an, dass der private Konsum für die Konjunktur in Deutschland wichtiger wird. Eine tragende Säule ist er allerdings noch nicht. In 2015 stieg er laut IMK um 2 Prozent – nach nur 0,9 Prozent in 2014. Unzureichend sind nach wie vor die Unternehmensinvestitionen, und auch die eher schwachen öffentlichen Investitionen tragen zur Investitionsschwäche in Deutschland bei, wie das IMK schreibt:
Hier zeigt sich, dass das Vertrauen der Unternehmen in den Aufschwung bei weitem noch nicht gefestigt ist. Hierzu dürften die immer noch schwelenden Probleme des Euroraums beitragen. Aber auch die Zurückhaltung der öffentlichen Hand, Investitionen durchzuführen, trägt zu dieser Misere bei. Der fehlende Investitionsaufschwung ist ein schwerwiegendes Handicap für die künftige Konjunktur.
Die unzureichenden privaten und öffentlichen Investitionen gefährden zukünftigen Wohlstand, und sie drohen die Konjunktur in den kommenden Jahren zu hemmen. Dies gilt auch für Europa insgesamt. Aktuell aber sorgen Exportüberschüsse und zunehmend der private Konsum für eine vergleichsweise günstige konjunkturelle Lage in Deutschland. Dies schlägt sich auch in den Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Kommunen nieder. Die gesamten Steuereinnahmen in 2015 fallen laut Steuerschätzung vom November 2015 im Vergleich zur Steuerschätzung vom Mai 2015 um insgesamt 5,2 Mrd. Euro höher aus. (Und schon damals sprach der "Arbeitskreis Steuerschätzungen“ von einer „soliden Einnahmebasis“.) Die Mehreinnahmen verteilen sich wie folgt auf die einzelnen Gebietskörperschaftsebenen: Der Bund nimmt 1,1 Mrd. Euro mehr ein, die Länder 5,1 Mrd. Euro, die Gemeinden 600 Mio. Euro. Lediglich die Europäische Union muss mit geringeren Steuereinnahmen aus Deutschland rechnen.
In 2016 soll das Steueraufkommen zwar insgesamt um 5,2 Mrd. Euro unter dem Schätzergebnis vom Mai 2015 liegen. Diese Mindereinnahmen entfallen aber lediglich auf Bund, Gemeinden und Europäische Union. Die Länder können mit Mehreinnahmen von 3,4 Mrd. Euro rechnen. Hintergrund für die gesamtstaatlichen Mindereinnahmen sind zudem lediglich Steuerrechtsänderungen – sie sind also kein Anzeichen dafür, dass sich die ökonomische Einnahmebasis der öffentlichen Haushalte verschlechtert hätte. Dies zeigt sich auch daran, dass das Steueraufkommen 2017 bis 2019 gesamtstaatlich wieder über dem Schätzergebnis vom Mai 2015 liegen wird.
Nun lässt sich gleichwohl nicht bestreiten, dass Bund, Länder und Kommunen momentan zahlreiche Baustellen zu bearbeiten haben. Das meiste davon kostet Geld: So wird die Unterbringung und Integration der Flüchtlinge, die derzeit nach Deutschland kommen, sehr aufwändig sein. Auch ist der Wohnraum (insbesondere der für Gering- und Normalverdienende) hierzulande vielerorts knapp, was auf unzureichende Investitionen seit etwa den 1990er Jahren zurückzuführen ist. Straßen und Brücken bröckeln, viele Schulgebäude sind in die Jahre gekommen, die Bahn braucht dringend eine Modernisierung. Und auch die Energiewende wird weiterhin hohe Kosten und Investitionsbedarfe mit sich bringen.
Die zu erwartenden Steuermehreinnahmen helfen hier zwar weiter, lösen das Grundproblem aber nicht einmal im Ansatz: Die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte ist eingeschränkt, die Steuereinnahmen reichen bei Weitem nicht aus. Es sind im Wesentlichen drei Fehler der Vergangenheit, die sich heute negativ auf die Finanzlage von Bund, Ländern und Kommunen bzw. auf deren Handlungsfähigkeit auswirken:
Erstens sind zahlreiche Investitionen unterblieben, die heute geballt (und oft zu Mehrkosten) getätigt werden müssen. Dies betrifft den Bildungsbereich, aber auch den Bereich der Infrastruktur. Hier fallen enorme Ausgaben an; es zeigt sich aber zugleich, dass es umso teurer wird, wenn notwendige Zukunftsinvestitionen nicht oder nicht rechtzeitig getätigt werden. So ist alleine der kommunale Investitionsstau laut Deutschem Städtetag auf inzwischen 118 Milliarden Euro angewachsen. Alleine in Rheinland-Pfalz wird der Investitionsstau bei Landesstraßen auf fast 1 Milliarde Euro beziffert. Fast 57 Milliarden Euro Mehrausgaben pro Jahr (!) sind notwendig, um alle notwendigen Bedarfe im Bildungsbereich (Schule, Hochschule, Kitas, Weiterbildung) zu decken, die heute nicht gedeckt werden.
Zweitens wirken „Schuldenbremse“ und „Fiskalpakt“ wie Fesseln. Sie begrenzen die Neuverschuldung in öffentlichen Haushalten auf ein Minimum oder verbieten sie gleich ganz. Damit verhindern sie, dass in Zeiten mit erhöhten Ausgabe- und Investitionsbedarfen diese Ausgaben und Investitionen auch getätigt werden können. Die „schwarze Null“ im Bundeshaushalt und das Streben nach der „schwarzen Null“ in den Länderhaushalten ab 2020 erweisen sich als in jeder Hinsicht kontraproduktiv. Oder in den Worten des Wirtschaftsweisen Peter Bofinger:
Die „schwarze Null“, die dem Bundeshaushalt im kommenden Jahr nach dem Willen von Finanzminister Schäuble zugrunde liegen soll, zeugt von null Kompetenz in der Wirtschaftspolitik.
Die volle Absurdität der neoliberalen "schwarzen Null" zeigt sich, wenn man sich beispielhaft vor Augen führt, wie die derzeitige schwarz-rote Bundesregierung sie umsetzt: Die Minister Wolfgang Schäuble (CDU, Finanzen), Sigmar Gabriel (SPD, Wirtschaft) und Alexander Dobrindt (CSU, Verkehr) möchten eine Bundesautobahngesellschaft gründen. Dieses staatliche Unternehmen soll zur Finanzierung von Infrastruktur-Investitionen Kapital von Banken und Versicherungen aufnehmen – und ihnen dafür hohe Zinsen garantieren. Aus dem Bundeshaushalt ließe sich diese Verschuldung angesichts der derzeitigen Niedrigzinsen zwar sehr viel günstiger finanzieren. Aber dort gibt es ja eine "Schuldenbremse", einen "Fiskalpakt" und den absurden Traum von der "schwarzen Null". So werden Investitionen zu Lasten der Steuerzahlenden sehr viel teurer, als es sein müsste.
Es gilt vor diesem Hintergrund, sich nicht hinter der „Schuldenbremse“ oder dem falschen Ziel eines ausgeglichenen Haushalts zu verstecken, sondern zu überlegen, wie das Problem gelöst werden kann. Das Mindeste wäre eine Gesetzesänderung, die es erlaubt, Investitionen in Bildung und Infrastruktur bei der Berechnung des Haushaltssaldos auszunehmen bzw. Neuverschuldung stets in der Höhe der (Netto-) Investitionen in Bildung und Infrastruktur zuzulassen. Diese "Goldene Regel" der Finanzwissenschaft ist nicht zuletzt deshalb sinnvoll, weil solche Ausgaben in Zukunft zu mehr wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und damit zu Mehreinnahmen führen – eine entsprechende Steuerpolitik vorausgesetzt.
Eine solche Steuerpolitik gab es in den letzten Jahren und Jahrzehnten allerdings – drittens – nicht. So wurden in der Vergangenheit die Steuern wiederholt gesenkt, was heute (gemessen an den Bedarfen) zu einer unzureichenden Einnahmesituation führt. Profitiert haben von diesen Steuersenkungen, für die alle Parteien – mit Ausnahme der Linkspartei – Verantwortung tragen, überwiegend Unternehmen, Menschen mit hohen Einkommen sowie Besitzerinnen und Besitzer von Kapital. Den öffentlichen Haushalten hingegen fehlen diese finanziellen Mittel. Gäbe es heute noch das Steuerrecht des Jahres 1998, so längen die Einnahmen der öffentlichen Haushalte wohl um einen mittleren oder hohen zweistelligen Milliardenbetrag höher als heute. Alleine im Jahr 2011 hätten Bund, Länder und Gemeinden 50 Milliarden Euro Mehreinnahmen verzeichnen können. Es gilt deshalb, sich nicht hinter angeblich unzureichenden Einnahmen zu verstecken, sondern zu überlegen, wie eine andere Steuerpolitik aussehen kann. Dass die SPD hiervon unter Sigmar Gabriel seit einiger Zeit wieder abrückt, ist fatal.
Fazit: Deutschland ist ökonomisch stark genug, um die aktuellen politischen Aufgaben zu bewältigen. Dies schließt eine bessere finanzielle Ausstattung des Bildungsbereichs, die Integration einer großen Zahl an Flüchtlingen und mehr Ausgaben für Infrastruktur, Energie und Wohnraum ausdrücklich ein. Solche Ausgaben sind Zukunftsinvestitionen. Sie sorgen dafür, dass auch nachkommende Generationen von einer funktionierenden Wirtschaft und einer intakten Gesellschaft profitieren können. Und sie leisten einen kleinen, aber wichtigen Beitrag zur Stabilisierung des Euroraums, wenn nicht sogar der ganzen Welt. Es braucht allerdings den Willen, die entsprechenden politischen Weichenstellungen auch tatsächlich vorzunehmen. Und es braucht den Willen, die aktuell günstige Situation – die gute konjunkturelle Lage, die Niedrigzinsen – auch tatsächlich für eine vernünftige Politik zu nutzen
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Patrick Schreiner ist Gewerkschafter und Publizist aus Bielefeld/Berlin. Zu seinen Arbeitsschwerpunkten gehören Wirtschaftspolitik, Verteilung, Neoliberalismus und Politische Theorie.
